Страница 3 из 3

Управление расходами на практике осуществляется через инструменты. Под инструментами программно-целевого управления бюджетными расходами понимаются различные формы, методы, документы, предусматривающие связь бюджетных ассигнований с целевыми показателями использования бюджетных средств. Они непосредственно воздействуют на объект с целью достижения им заданных целей, выполнения задач в пределах определенных бюджетных ассигнований на их достижение и реализацию. Ни один нормативный правовой акт федеральных органов власти не содержит исчерпывающего списка таких средств. На современном этапе в качестве основного инструмента управления расходами бюджета в рамках программно-целевого метода выступают целевые программы.

Под целевой программой понимается стратегический документ, содержащий комплекс планируемых мероприятий различного характера, направленный на достижение целей и решение задач в сфере социального, экономического, инновационного, культурного развития страны и обеспечения национальной безопасности.

На федеральном уровне выделяются следующие целевые программы: государственные программы Российской Федерации, федеральные целевые программы и ведомственные целевые программы.

Государственные программы России представляют собой комплексный инструмент воздействия на эффективность управления бюджетными расходами, который имеет свою структуру, и элементы которого также представляют собой программно-целевые инструменты .

Рис. 1. Структура государственной программы Российской Федерации

Представленные виды целевых программ на федеральном уровне имеют схожие черты и отличительные особенности (Таблица 1).

Таблица 1 . Сравнительная характеристика государственной программы Российской Федерации, федеральной целевой программы и ведомственной целевой программы

Рассмотренные виды целевых программ, несомненно, являются главными и основными инструментами управления бюджетными расходами в рамках программно-целевого метода, однако далеко не единственными. Подводя итог, отмечу, что программно-целевое управление расходами бюджета приобретает все большую популярность, поскольку направлено на достижение целей, выполнение задач и решение проблем в разных сферах общественной жизни. В рамках программно-целевого метода у субъектов управления бюджетными расходами имеется набор программно-целевых инструментов и относительная свобода действий, однако наряду с этим у них повышается ответственность за результативность и эффективность действий.

Литература

1. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594 «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 № 239 «Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».
4. Малиновская О. В., Скобелева И. П . Основы становления программного бюджетирования в России. // Финансы и кредит. 2013. № 35 (563). С. 2-13.
5. Портал государственных программ Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: .

Бюджет государства является одним из важнейших инструментов государственного воздействия на экономику, а управление им - целая наука, которая постоянно ищет новые и лучшие методики формирования бюджета, распоряжении бюджетными ресурсами и использования средств налогоплательщиков.

В разных странах мира в определенных исторических условиях широко использовалась политика дефицитного финансирования, основанной на кейнсианских принципах. В настоящее время правительства многих стран внедряют идеологию управления государственными финансами, близкую к предпринимательской шкалы ценностей, которая считается эталоном рациональности решений. Созданный таким образом бюджет не только отражает в стоимостном эквиваленте масштабы государственной деятельности, но и одновременно ограничивает ее определенной суммой расходов, используя различные инструменты для сдерживания их роста. Контроль величины расходов невозможен без новейших эффективных управленческих мер и технологий, ориентированных на конечный результат, что получили название "бюджетирование".

Становление и развитие в украинской финансовой практике бюджетирование как новейшей технологии в управлении бюджетными средствами на макроуровне сегодня являются не просто актуальными, но и крайне необходимыми задачами, решения" связываются еще достаточно сооб-

проведение бюджетной реформы могут оказаться неэффективными, не обеспечить должного результата. Как бы не укрепляли доходную базу бюджета и не совершенствовали бюджетные расчеты, сбалансирования имеющихся ресурсов с безграничными потребностями будет невозможным, пока не будет смещен акцент с финансирования потребностей к выбору приоритетов и поиска оптимальных способов их финансирования. Именно на решение этой проблемы и направлено макрофинансовое бюджетирования.

Как управленческая финансовая технология макрофинансовое бюджетирования предусматривает формирование бюджетных расходов на основании четко определенных долгосрочных приоритетов развития страны и государственных финансов. Основой этого должны быть обоснованные расчеты эффективности бюджетных расходов и оперативного управления программами для достижения поставленных целей. Макрофинансовое бюджетирования прежде всего касается бюджетных расходов, но при этом берется во внимание общий баланс бюджета, на который необходимо ориентироваться с целью реалистичного планирования расходов по программам и соблюдения среднесрочных фискальных рамок. Бюджетирование учитывает определенные приоритеты и отражает намерения Правительства политического, социального и экономического характера.

В мировой практике используются различные методы бюджетирования, которые с развитием финансовой науки, управленческой и финансовой практики совершенствовались, интегрировались, дополняя друг друга. Сегодня известны различные виды этой технологии, которая переносит акцент с управления бюджетными ресурсами на управление бюджетными результатами, обеспечивает большую транспарентность бюджета, лучшее распределение бюджетных средств, а именно: "бюджетирование, направленное на результаты", "управление производительностью", или "производительность", а также "программно-целевое бюджетирование", что аккумулирует в себе преимущества большинства других форм бюджетирования. Последнее название активно используется в законодательном поле и в бюджетной практике Украины, однако, к сожалению, все еще находится на стадии становления.

Программно-целевое бюджетирование как самый прогрессивный и наиболее применим сегодня метод макрофинансового бюджетирование направлено на управление бюджетными ресурсами в кратко - и среднесрочной перспективе. Этот метод предусматривает разработку и реализацию бюджетных программ, ориентированных на конечный результат (в соответствии со стратегическими целями), с применением критериев оценки их результативности и эффективности использования бюджетных средств. Он основан на транспарентности принятия управленческих решений в ходе бюджетирования и широком привлечении к нему общественности. Программно-целевое бюджетирование охватывает все стадии бюджетного процесса. Одна из задач его применения заключается в улучшении качества бюджетных услуг из-за повышения ответственности исполнителей программ (предоставителей услуг) и сопоставление затрат и результатов от оказания таких услуг для общества.

Мировая практика выделяет такие главные элементы программно-целевого бюджетирования:

Стратегическое планирование деятельности органов государственной власти и его составляющая - стратегическое финансовое планирование;

Среднесрочное бюджетирование, которое определяет определенные временные фискальные рамки для оптимального распределения ресурсов в среднесрочной перспективе по программам;

Система мониторинга и оценки бюджетных программ и результатов их деятельности исполнителей (основой для последней есть стратегические планы).

Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что единой методики программно-целевого бюджетирования, которую можно применить в любой стране, не существует. Это обуславливается особенностями бюджетного устройства и построения бюджетной системы каждой страны. Однако общим в программно-целевом бюджетировании является органическое сочетание четко структурированной и содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем за выполнением и достижением запланированных результатов.

Индикаторы результативности расходов бюджета являются ключевыми в процессе принятия решения о распределении бюджетных средств по направлениям, поскольку их объем всегда ограничен по сравнению с потребностями даже в наиболее экономически развитых странах. Учитывая это, важно найти оптимальный вариант использования имеющихся ресурсов, который обеспечит решение приоритетных задач в эффективный (с точки зрения отдачи ресурсов на единицу бюджетной услуги) способом.

Опыт разных стран показывает, что программно-целевое бюджетирование предполагает достаточно подробное периодический анализ всех программ, который требует значительных человеческих ресурсов и часто финансовых затрат. Кроме этого, программно-целевое бюджетирование является лишь одним из структурных элементов целого ряда реформ государственного управления, направленных на улучшение деятельности государственных учреждений. Повысить эффективность расходов бюджета за счет совершенствования только одной управленческой технологии, не затрагивая всех составляющих бюджетного процесса, невозможно, поэтому внедрение программно-целевого бюджетирования является постепенным процессом, который требует создания эффективной системы финансового контроля, отчетности и аудита.

Почти все страны, переходившие к программно-целевого бюджетирования, сталкивались с трудностями, связанными с недооценкой поставленных задач, нехваткой специально подготовленного персонала в министерствах и ведомствах, а также с необходимостью создания мощных информационных систем.

В Украине современные технологии бюджетирования внедряются с начала ХХІ ст., однако, на наш взгляд, даже несмотря на использование определенных элементов бюджетирования (изменение формата представления бюджетной информации, подготовка среднесрочных бюджетных прогнозов), корректнее было бы говорить пока о экспериментальный характер бюджетирования. По нашему убеждению, использование элементов бюджетирования в Украине было направлено в основном на улучшение качества бюджетной информации на стадии подготовки проекта бюджета и повышение транспарентности бюджетного процесса. Обеих целей удалось достичь частично, однако даже это стало значительным шагом вперед при реформировании бюджетной системы.

Ключевую роль во внедрении изменений сыграло восприятие и понимание специалистами среднего звена управления государственных финансовых институтов необходимость таких изменений. Значительную роль в этом процессе сыграла техническая помощь международных организаций, международных финансовых экспертов, программ обмена опытом между различными странами, которые реализовывались в Украине. Важно подчеркнуть, что без таких первых шагов, без собственного опыта вряд ли удалось бы даже "сдвинуть с места" неэффективную и до сих пор систему бюджетного планирования, которая существовала в Украине к нововведениям и в определенной степени продолжает существовать.

Уже первым вариантом Бюджетного кодекса Украины предусматривалось применение программной классификации при формировании бюджета за программно-целевым методом, а также ряд норм относительно показателей бюджета на среднесрочную перспективу. С 2002 г.

все расходы государственного бюджета формируются в разрезе бюджетных программ, тогда как до этого года - в разрезе функций, которые были слишком обобщенными и выполнялись несколькими ответственными исполнителями. Внедрение программ имело целью установление непосредственной связи между программой и ее исполнителем, что является одним из основных признаков программно-целевого бюджетирования. Учитывая это каждую бюджетную программу было закреплено лишь за одним исполнителем, чтобы избежать ситуации, когда ответственность возлагалась на нескольких исполнителей.

в то же Время зарубежный опыт показывает, что во многих случаях программные цели являются комплексными и требуют привлечения нескольких исполнителей. Для этого в программе создается второй уровень - подпрограммы, каждая из которых имеет своего исполнителя, но под общей координацией главного исполнителя на уровне программы в целом. В Украине было введено лишь одноуровневые программы (без детализации по підпрограмами), а четкие критерии отнесения расходов к отдельных программ или включение в состав комплексной программы на то время не были разработаны.

Кроме этого, ряд субъективных факторов, например желание каждого главного распорядителя средств или политика отражать расходы "отдельной строкой" (как гарантия финансирования программы), или разноплановость самих мероприятий по программам привели к появлению огромного их количества в государственном бюджете. Несмотря на ежегодные попытки Министерства финансов Украины оптимизировать программы, их количество остается значительным и сегодня через отнесение к отдельным из них финансирование многих мероприятий, которые могут быть підпрограмами или даже отдельными задачами в рамках более комплексных программ. Все это создает путаницу в понимании целей главного распорядителя, приоритетности задач и главное - не отражает результатов его деятельности. Бесспорно, это не означает, что каждая программа должна содержать в названии конкретную цель, что довольно сложно даже технически, но совокупность программ распорядителя средств должна отражать его основные приоритеты. Отсюда важно, чтобы среди программ не было таких, которые не соответствуют функциям и приоритетам распорядителя. Поскольку сам закон о государственном бюджете Украины на соответствующий год не содержит других компонентов программ, кроме самого их названия и объемов финансирования, такое отражение расходов практически не повысило прозрачности и понятности бюджетной информации.

На уровне главных распорядителей и Министерства финансов Украины во время подготовки проекта бюджета бюджетная информация является более детализированной и включает такие обязательные атрибуты бюджетирования, как показатели выполнения программ. Однако эта информация содержится исключительно в бюджетных запросах главных распорядителей, а уже потом - в паспортах бюджетных программ, однако ни то, ни другое не обнародуется. Кстати, эти элементы были введены в Украине с учетом зарубежного опыта, где такая информация подлежит обов" обязательном включению в пакет бюджетных документов, представляемых на утверждение в парламент и затем публикуются, то есть обнародуются. Впрочем, несмотря даже на стремительное развитие Интернет-технологий, которые способствуют увеличению уровня открытости информации, повышают оперативность ее обновления и создают интерактивный связь между государственными институтами и населением, в Украине такая информация еще не получила распространение на официальных веб-страницах государственных учреждений.

Правда, в этом направлении были предприняты некоторые позитивные шаги, в частности обнародования сжатых обзоров исполнения бюджета и результатов проводимых аудитов государственными учреждениями в сфере государственного финансового контроля. Однако такие осмотры являются единичными и, конечно же, не охватывают всех государственных расходов. В то же время в зарубежных странах на ежегодной основе публикуются содержательные отчеты о деятельности государственных учреждений, где основное внимание уделяется достигнутым результатам и эффективности использования бюджетных средств, а не только аспекта целевого и полного использования бюджетных средств, как в Украине. Такие отчеты в зарубежных странах также включаются к законопроекту о бюджете как обязательно" обязательный аналитический материал.

учитывая это, несмотря на введение в Украине программного отражение расходов бюджета, совершенствование форм бюджетных запросов в сторону увеличения информации о бюджетных расходах, составления и утверждения паспортов бюджетных программ, программно-целевое бюджетирование имеет фрагментарный характер и касается лишь одной стадии бюджетирования - бюджетного планирования.

В период с 2002 до 2010 г. было разработано или радикально усовершенствованы ряд нормативно-правовых документов, регулирующих правила и процедуры, связанные с подготовкой бюджета. В них были внесены определенные изменения, в частности в связи с введением двух новых видов классификации расходов бюджета - программной и функциональной - в соответствии с международными стандартами статистики государственных финансов 1 .

Внедрение программно-целевого бюджетирования на местном уровне требует дальнейшего пересмотра расходных полномочий органов местного самоуправления, а также совершенствование существующей законодательной и нормативно-правовой базы с целью пересмотра устаревших нормативов и возможного изменения подходов к финансированию, увеличение ресурсной части местных бюджетов. Это связано с тем, что в Украине местные органы власти фактически не наделены полномочиями принимать решения относительно целесообразности и экономической эффективности финансирования тех или иных услуг в социально-культурной сфере (сферах здравоохранения, культуры, образования, социальной защиты и тому подобное).

Требует также решения вопрос о паспортах бюджетных программ. Финансирование происходит в целом по программе, без учета ее конкретных задач или направлений, которые являются структурными элементами программы. В то же время для оценки результативности программы необходимо оценить уровень выполнения каждого из заданий, которые были в ней поставлены, или направлений деятельности. Однако это практически невозможно, поскольку нет соответствующей методики, поэтому оценка программы осуществляется в целом и в основном касается лишь одного финансового аспекта - соблюдение запланированных объемов расходов. Показатели выполнения также не анализируются из-за отсутствия методики такого анализа и необъективность данных по этим показателям. Вместе с тем идея о введении паспорта бюджетной программы в целом является удачной, хотя на сегодня еще не достаточно разработанной и не воплощенной в практику.

Главной же системной проблемой, без решения которой невозможно решить все технические вопросы бюджетирования, является отсутствие в Украине взаимосогласованной системы стратегического планирования и среднесрочного бюджетирования. Именно эти ключевые компоненты бюджетирования остались недостаточно разработанными и внедренными в Украине.

Зарубежный опыт использования бюджетирования как одной из эффективных технологий управления государственными финансами свидетельствует о том, что бюджетирование само по себе не может существовать, то есть должен быть системный подход к его внедрению, поскольку оно ориентировано на определенные результаты от расходования бюджетных средств. Эффективный результат практически невозможно получить исключительно применением технологий бюджетирования, ведь оно взаимосвязано цепью мероприятий, где финансы лишь обслуживают их осуществления. Именно поэтому в большинстве зарубежных стран технологии бюджетирования вводились или одновременно со структурными реформами, или сразу же после них. В первую очередь реформированию подлежит вся система государственного управления с целью повышения ответственности правительственных учреждений за результаты своей деятельности.

учитывая это, в Украине прежде всего необходимо усовершенствовать подходы относительно определения стратегических целей, под которые потом будут разрабатываться программы и применяются современные технологии бюджетирования. Например, программы в области здравоохранения, образования и культуры финансируются из-за многих главных распорядителей бюджетных средств (через созданную еще в советские времена инфраструктуру). Такая ситуация ярко отражает системные проблемы в сфере государственных финансов - распыление средств между многими распорядителями, что затрудняет общую координацию политики в определенных отраслях соответствующими министерствами. Более того, в случае реального внедрения в практику работы министерств и ведомств стратегического планирования (как это предполагается уже на протяжении нескольких лет в Бюджетных резолюциях), реализация стратегических целей профильными министерствами будет практически невозможной из-за подчинения многих учреждений системы здравоохранения, образования и культуры другим министерствам. Следовательно, для реализации технологий бюджетирования необходимо провести структурные реформы, в частности в социальной сфере, которые влияют на развитие общества в глобальном смысле. Эффективная организация системы здравоохранения, доступное качественное образование, налаженный защита способствуют развитию человеческого потенциала и повышению уровня жизни, улучшению демографической ситуации в стране, что является чрезвычайно актуальным для Украины.

Большинство зарубежных стран, которые внедряли методики бюджетирования, осуществляли это в комплексе с другими реформами в течение многих лет. Для этого разрабатывались соответствующие стратегии в рамках единого стратегического документа (например, общегосударственная стратегия, которая должна разрабатываться Президентом или Правительством). В Украине система стратегического планирования уже длительное время находится на стадии формирования. Строя собственное государство, внедряя новые инструменты рыночного регулирования социально-экономических процессов, Украина нуждается в четко определенной и приемлемой для общества стратегии достижения приоритетных целей государственной экономической (в том числе бюджетной) политики. Такая стратегия должна строиться на определенной экономической и финансовой доктрине. Важной составляющей общегосударственной стратегии развития страны должно быть региональное развитие, его социально-экономический и бюджетный векторы.

На основе формирования стратегического видения направлений финансово-экономической и социальной политики разрабатываются соответствующие мероприятия, реализация которых позволит в конечном итоге обеспечить макробюджетну и макрофинансовую стабилизацию и устойчивый экономический рост на базе взвешенных, системных и последовательных шагов и эффективного использования ресурсов бюджета. Однако программа деятельности Правительства, которая по своей сути должна быть стратегическим документом, согласно целей и приоритетов которой должны формироваться отраслевые стратегии, аккумулироваться и распределяться бюджетные ресурсы, к сожалению, на сегодня не является долгосрочным документом.

Кроме того, вся система прогнозирования и программирования в Украине недостаточно упорядочена. Так, существует несколько государственных институтов, ответственных за разработку программ и прогнозов, поэтому достаточно сложно обеспечить их координацию в рамках ограниченного времени. Кроме этого, в самой системе есть определенные противоречия, а именно:

Распределение средств на выполнение программ, то есть применение бюджетирования, является отдельным процессом, хотя речь идет преимущественно о прогнозирования и программирования;

Не действуют долгосрочные или среднесрочные программные документы;

В соответствии с Бюджетным кодексом "Основные направления бюджетной политики на следующий бюджетный период" (Бюджетная резолюция) - документ, в котором должны предусматриваться параметры бюджетной политики на следующий год. В ст. 33 Бюджетного кодекса раскрывается содержание этого документа. Однако при этом нет важной информации о намерениях относительно фискальной, ценовой и социальной политики Правительства, а также важных параметров макро-финансовой базы (например, ожидаемый уровень поступлений, объем расходов в соответствии с функциональной или экономической классификации);

Не существует политического программного документа, на основе которого должна разрабатываться проект бюджета. Государственная программа экономического и социального развития, которая содержит задачи и приоритеты на следующий год, разрабатывается параллельно с бюджетом и не предусматривает механизма для обеспечения их полного взаимного соответствия.

Особенно сложным является вопрос механизма государственных целевых программ, количество которых в Украине ежегодно растет. В целом целевые программы являются неплохим инструментом координирования деятельности центральных и региональных органов власти, ответственных за их выполнение. Однако украинская практика свидетельствует о ряде проблем: во-первых, не оценивается должным образом фискальное влияние новых целевых программ за недостаточный уровень соответствующих навыков и заинтересованности их разработчиков; во-вторых, нет единого общегосударственного стратегического документа, что фактически означает отсутствие четко установленных долгосрочных приоритетов государственной политики, на реализацию которых должны быть направлены целевые программы; в-третьих, целевые программы не согласуются с бюджетными ресурсами; в-четвертых, неразвитость средне-срочного бюджетирования не дает возможности учесть постепенную реализацию целевых программ в течение нескольких лет, что в ряде случаев ведет к частичному их финансирования или нефинансирования.

Такая ситуация является следствием неэффективного в целом управление в сфере общеэкономического планирования развития государства и управление бюджетом частности, который, собственно, является одним из наиболее весомых инструментов регулирования социально-экономических процессов в стране. Утверждается много программ, основной целью которых является удовлетворение индивидуальных или групповых интересов без привязки к общегосударственной (национальной) стратегии. Как следствие, в государстве появляются скрытые обязательства в форме утвержденных (даже на уровне Верховной Рады Украины) программ, которые финансируются недостаточно или не финансируются вообще. В реальной жизни составляющие каждой целевой программы должны включаться в структуру бюджетной программы и утверждаются как составляющая бюджета. Обязательства по осуществлению процедуры оценки фискального воздействия необходимо закреплять в законодательном порядке в Бюджетном кодексе или в Законе о целевые программы.

Для обеспечения включения бюджетной части программы в структуру бюджетной программы необходимо внести изменения в методику бюджетирования. Проще всего включить целевые программы в бюджетную структуру как подпрограммы (программы второго уровня) межотраслевых программ. Последние используются, как правило, для координации усилий нескольких государственных ведомств, вовлеченных в выполнение конкретной программы. Все государственные программы нужно классифицировать, учитывая их влияние на фискальную ситуацию в стране и возможности бюджета по обеспечению их стабильного финансирования. С этой целью необходимо закрепить ответственность за оценки влияния на бюджет разработчика программ. Министерство финансов должно нести ответственность за разработку методики оценки фискального воздействия, тренинга сотрудников отраслевых министерств и государственных ведомств по этим вопросам, а также давать свои выводы.

Итак, совершенствование и дальнейшее развитие бюджетирования должны способствовать укреплению взаимосвязи" связи между стратегическими целями развития государства и результатами деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других участников бюджетного процесса. Это требует как внедрения новых современных технологий управления государственными финансами, включая бюдже-тирования, так и совершенствования самого бюджетного процесса.

По нашему мнению, полноценному внедрению и развитию технологий бюджетирования в Украине препятствуют:

Отсутствие общегосударственных и региональных стратегических ориентиров развития, а также качественного и понятного стратегического планирования на уровне главных распорядителей бюджетных средств. Принятия взвешенных, обоснованных и последовательных решений о направления реализации бюджетной политики как составляющей общегосударственной финансово-экономической политики является залогом достижения поставленных целей, поскольку частая смена государственных приоритетов свидетельствует об отсутствии комплексного и долгосрочного видения результатов деятельности всех участников бюджетного процесса;

Нереформированность большинстве отраслей экономики и местного хозяйства, что затрудняет применение прогрессивных технологий бюджетирования;

Недостаточная осведомленность специалистов ведущих государственных учреждений и органов местного самоуправления с достоянием мировой финансовой теории и практики, отечественной финансовой науки;

Несовершенство управления государственным и местными бюджетами, форм и методов бюджетного менеджмента, отсутствие реального планирования и прогнозирования бюджета на середньостроко-ный и долгосрочный периоды на основе современных бюджетных технологий, которые весьма успешно применяются в Западной Европе.

Системными направлениями изменений для полноценного применения программно-целевого бюджетирования в Украине должны стать: во-первых, модернизация всей системы стратегического планирования и программирования государственной политики. Этот шаг также должен учитывать структурные реформы в Украине, направленные на повышение эффективности функционирования отраслей и качества предоставления государственных услуг; во-вторых, совершенствование методики бюджетирования (в данном случае программно-целевого бюджетирования) с учетом мирового опыта. Такая методика должна быть научно обоснованной, максимально адаптированной к отечественным финансовым реалиям и учитывать последние достижения западной практики бюджетирования и бюджетного федерализма; в-третьих, постепенное и профессиональное обучение специалистов, работающих в сфере государственных финансов, современным методикам бюджетирования, начиная с уровня политиков, государственных служащих, принимающих управленческие решения, и заканчивая специалистами на местах и будущими специалистами.

Все предложенные мероприятия необходимо осуществлять постепенно, с учетом зарубежного опыта проведения реформы государственного управления, важной составляющей которой является внедрение современных мировых технологий бюджетирования. Отсюда одной из первоочередных задач является овладение теоретическими и прагматическими принципами бюджетирования, которые легли в основу его практического применения в ведущих странах мира. Эти принципы постепенно совершенствуются, модифицируются, адаптируясь к бюджетных систем и специфических условий каждой страны. Учета достижений мирового опыта даст возможность не только оценить преимущества и недостатки разных методов бюджетирования, но и выбрать и постепенно внедрить оптимальный и эффективный вариант для Украины.

Основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, предлагается определить решением Правительства Российской Федерации порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.

Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Российской Федерации, а также в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, должны содержать:

основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;

достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;

распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде;

оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Представление аналогичных докладов следует ввести в практику на региональном и местном уровнях.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

Цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти.

В результате средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с другой - объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.

Количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большинство действующих федеральных целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.

В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.

Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);

наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами должны быть:

уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного планирования);

межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;

принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.

При распределении на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами следует применять следующие принципы:

распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;

учет при распределении ассигнований бюджета принимаемых обязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;

учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами.

При этом рассматривается возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).

Наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами (с учетом мер по упорядочению бюджетной классификации, предусмотренных настоящей Концепцией).

Эффективное использование бюджетных средств - является важной проблемой, особенно в условиях ограниченности бюджетных ресурсов. В этих условиях первоочередной задачей становится определение приоритетов при распределении бюджетных их ресурсов, выявлением источников финансирования расходов и контроль за целевым и эффективным использованием средств. Достижение этих задач возможно при применении программно-целевого метода формирования бюдже тту.

Программно-целевой метод составления бюджета впервые был предложен в. США в середине

1960. Он был применен в. Министерстве обороны министром. Робертом. Макнамарой, который позаимствовал эту систему в автомобилестроительной компании"Форд", которую ранее возглавлял. Президенту. США этот метод спо одобався, данный метод формирования средств были переведены все министерства. Практика программно-целевого метода планирования постепенно распространилась на другие страныа інші країни.

В Украине этот метод был впервые внедрен при составлении бюджета на 2002 год. В статье 10. Бюджетного кодекса определено законодательно применения программно-целевого метода при формировании бюджета кабинете ет. Министров Украины распоряжением № 538-р от 14 сентября 2002 года одобрил. Концепцию применения программно-целевого метода в бюджетном процессе. Этот документ определил цели и основные принципы приме вания программно-целевого метода, его элементы и этапы реализации. Концепцииції.

Сущность программно-целевого метода составления бюджета

Применение программно-целевого метода при составлении бюджета не только кардинально изменило идеологию бюджетного процесса, но и позволило повысить его эффективность, потому что:

Процесс формирования бюджета начинается с сосредоточения внимания на результатах, которые необходимо достичь в государственном секторе;

А затем - на ресурсах, необходимых для достижения этих результатов

При использовании традиционных методов формирования бюджета внимание сосредоточивалось именно на ресурсах, результатам же внимания не уделялось. Рассмотрим пример. Основной статьей расходов бюджетных учреждений, выполняющих работы и оказывающих услуги населению, является выплата заработной платы. Во не хватает средств для приобретения материалов и энергоресурсов становится вопрос, если невозможно выполнения учреждением своих ф. УНКЦ, то за что платить заработную плату? возможность не только повысить им заработную плату, но и повысить результат их деятельности. Именно такой подход при формировании расходной части бюджета и используется при программно-целевом метод и планированию расходовдатків.

Итак, сущность программно-целевого метода заключается в следующем:

1. Акцент переносится из потребности в средствах, необходимых для выполнения государством своих функций, на то, какие результаты ожидаются от использования средств бюджета, то есть на обеспечении эффективности использ зования бюджетных средств (то есть от экономической категории, например, - заработная плата с целями, на которые распорядители спрашивают финансирования).

2. Внедрение этого метода изменяет характер обсуждения бюджетной политики: внимание переносится с контроля за выполнением обязательств - на обеспечение эффективности. При разработке бюджетной политики в пер ршу очередь учитывается фактор: что получит общество за те деньги, что оно тратитє?

Ставится вопрос не о правильности использования средств при исполнении бюджета, а о том, насколько эффективно расходуются средства при достижении целей государственной политики

3. Оценка и экспертиза программ является обязательным компонентом программно-целевого метода

4. В аналитическом плане программно-целевой метод вводит в бюджетный процесс элементы анализа сопоставления затрат и достигнутых результатов

Еще до внедрения программно-целевого метода, как основного метода планирования бюджета с 2002 года, в бюджетном процессе уже применялись некоторые его элементы, в частности:

1). Начиная с 1998 года введены бюджетные запросы установленной формы, в которых главные распорядители бюджетных средств обязательно отражают:

Основная цель деятельности;

Задача на плановый год;

Проведен анализ результатов деятельности, достигнутых в прошлом году;

Прогноз ожидаемых результатов деятельности в текущем году;

Обоснование распределения предельного объема расходов по кодам функциональной классификации и направлениями деятельности

2). Названия отдельных кодов функциональной классификации, применявшиеся для одного главного распорядителя, сегодня по своей признаком могут быть названиями бюджетных программ

3). Главные распорядители бюджетных средств имели возможность перераспределять свои расходы с целью обеспечения их приоритетности

(как на стадии формирования проекта бюджета при подготовке бюджетного запроса, так и на стадии исполнения бюджета при составлении бюджетной росписи и в процессе текущего выделения средств)

. Программно-целевой метод составления бюджета - это группирование различных бюджетных расходов в отдельные программы таким образом, чтобы каждая статья расходов была закреплена за определенным видом программы

Как правило, каждая программа - это фискальное обязательство одного главного распорядителя бюджетных средств, эффективность работы которого оценивается с точки зрения достижения целей программы

. Программа - это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение единой цели, выполнение которой предлагается и осуществляется распорядителем бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функций

Основные характерные черты бюджетной программы:

1) не ограничивается во времени;

2) одна бюджетная программа выполняется одним распорядителем бюджетных средств и не имеет аналогов;

3) название бюджетной программы должна отражать основную сущность программы, то есть отражать направление использования средств бюджета;

4) по своему содержанию бюджетная программа должна относится к одному разделу функциональной классификации

. Например программа"Подготовка кадров для агропромышленного комплекса в высших учебных заведениях"относится к одной функции"Образование"и подфункции"Высшее образование", а ее название раскрывает основное содержание программы;

5) бюджетная программа должна быть четкой, конкретной и понятной для широких масс;

6) составляющие программы могут иметь подпрограммы, т.е. мелкие направления деятельности, касающиеся программы

Ранее применялся постатейный метод формирования бюджета. Программно-целевой метод - это формирование бюджета не по функциям, а по программам время коды программной классификации должны быть связан ни с кодам функциональной классификации, что дает возможность представить бюджет в разрезе функций. Функциональная классификация расходов бюджета применяется исключительно в аналитических и статистических доку нтатах.

Привязка кода конкретной бюджетной программы к соответствующему коду функциональной классификации расходов бюджета используется для:

Составление сводного бюджета;

Осуществление макроэкономического анализа;

Формирование государственной политики в сферах экономики;

Проведение международных сравнений расходов по функциям. При применении постатейного метода планирования бюджета

осуществлялось только на год. Программно-целевой метод способствует стратегическому подходу, т.е. планированию расходов бюджета на несколько лет. Благодаря этому методу стало возможным внедрение среднесрочного планирования бюджета. Целью внедрения программно-целевого метода в бюджетном процессе является установление непосредственной связи между выделением бюджетных средств и результатами их использованияння.

Благодаря планированию бюджета по целевым программам обеспечивается прозрачность расходования бюджетных средств по сравнению с постатейным методом, который не давал возможность понять, что именно финансируется под тие семьей или иной функции.

Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления рассмотрел опыт и проблемы внедрения методов программно-целевого управления общественными финансами в муниципальных образованиях.

Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления провел «круглый стол» на тему «Внедрение методов программно-целевого управления общественными финансами в муниципальных образованиях: опыт и проблемы». В обсуждении приняли участие члены Совета Федерации, представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных организаций, научного сообщества.

Выступившие в ходе «круглого стола» представители федеральных министерств и ведомств ознакомили участников мероприятия с состоянием дел в данной сфере, отметив, что серьезным вопросом, требующим решения при программно-целевом финансировании, является увязка мероприятий программы социально-экономического развития региона (муниципального образования) с мероприятиями долгосрочных и ведомственных целевых программ. Взаимосвязь и преемственность приоритетных направлений программы социально-экономического развития и мероприятий целевых программ, по словам выступавших, способны обеспечить повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, сокращение нерациональных, «непродуманных» расходов, и, соответственно, не допустить неэффективное расходование бюджетных средств. Таким образом, переход к программному бюджету требует как повышения качества организации бюджетного планирования программных расходов, их обоснованности, направленности на достижение количественно измеряемых результатов, взаимосвязи различных программных инструментов, так и повышения доли охвата программными мероприятиями бюджетных средств.

По словам участников мероприятия, практическое внедрение перспективных инструментов бюджетирования показало, что при определенных преимуществах данного метода возникает целый ряд проблем на муниципальном уровне, основными из которых являются методологические затруднения, недостатки в системе статистической информации, а также нехватка квалифицированных кадров.

В выступлениях было отмечено, что программные методы целевого бюджетирования должны опираться на базисные понятия стратегического планирования. Для перспектив развития регионов и муниципалитетов в первую очередь важны общие правила игры в вопросах стратегического планирования. При этом порядок и условия формирования и реализации программных методов управления и бюджетного планирования в муниципальных образованиях требуют более четкого и детального законодательного регулирования. Участники обсуждения были едины во мнении, что процесс разработки и реализации муниципальных целевых программ нуждается в детализации, совершенствовании методологических механизмов. Общими требованиями к бюджетным целевым программам, по их мнению, должны стать: четкая формулировка целей программы, соответствующих приоритетам государственной и муниципальной политики, полномочиям и сферам ответственности органов исполнительной власти; описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации про граммы (индикаторов экономической и социальной эффективности); обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы.

В целях устранения проблем в правовом регулировании обсуждаемых вопросов по итогам «круглого стола» его участники приняли за основу проект рекомендаций в адрес органов федеральной исполнительной власти, где, в частности, было предложено:

• ускорить разработку проекта федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который должен утвердить единый перечень и единые требования к документам планирования;
• сформировать нормативную правовую базу, регламентирующую порядок разработки и утверждения муниципальных целевых программ на долгосрочную перспективу;
• разработать методические рекомендации с пошаговой детализацией процесса программно-целевого бюджетирования;
• разработать модельные (рекомендательные) нормативные акты, содержащие основу для разработки местных Положений о порядке подготовки, утверждения и реализации целевых программ (долгосрочных, ведомственных) муниципального образования;
• разработать общую систему показателей (индикаторов) для мониторинга и оценки достижения поставленных целей в соответствии со спецификой местного самоуправления. При этом целесообразно, чтобы ряд ключевых показателей был унифицирован в масштабах России, а определенный набор показателей – на региональном и отраслевом уровнях. Кроме того, на федеральном уровне необходимо утвердить социальные стандарты;
• внести изменения в и , устанавливающие:

1. содержание понятий «комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований», «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования», «программы развития муниципальных образований», «муниципальные долгосрочные целевые программы», «ведомственные целевые программы»;
2. установить критерии, позволяющие разграничить муниципальные целевые программы на долгосрочные, краткосрочные и среднесрочные, а также рамочные сроки их действия, например, не менее трех лет;
3. механизмы, за счет которых будет обеспечиваться взаимосвязь указанных программ с бюджетным процессом в муниципальных образованиях, а также программой социально-экономического развития Российской Федерации, программами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, федеральными и региональными целевыми программами;
4. компетенцию представительных органов муниципальных образований и местных администраций по утверждению и реализации указанных программ.